论基于底线公平的我国城市基本住房制度之构建
  作者:卢珂 李国…    来源:众智文化论文网     查看:514次 字体:
  摘 要:目前住房发展的“GDP”主义和住房保障的“救济”主义,不仅使我国城市住房供应结构严重失调、住房需求快速增长,而且导致城市住房发展面临困境。只有基于底线公平,构建新型的城市基本住房制度,才能抑制人们非适度、非理性的住房消费和住房投资行为,缓解城市住房供求不平衡矛盾,促成住房政策公共性的理性回归,使城市住房建设步入健康发展之路。
  关键词:底线公平;城市基本住房制度;城市住房
  伴随经济增长的加速和人们生活水平的提高,我国城市居民消费结构也悄然地从以“衣、食”为主的低层次需求向以“住、行”为主的高层次需求升级,并助推城市住房建设快速发展。但是,这种发展却是以大量消耗能源资源、严重恶化生态环境为代价的,并衍生出严重的非适度、非理性的住房超前消费和投资投机行为,加剧了城市住房供需矛盾和社会贫富分化程度,使我国城市住房发展面临缺失公共价值、陷入资源瓶颈、环境困局和经济增长陷阱等诸多困境。为此,本文力求从制度层面,探寻化解我国城市住房发展困境的有效途径。
  一、我国城市住房制度的演进
  自建国初期至今,我国城市住房制度的演进经历了福利分配、住房改革、市场化三个阶段,各阶段的城市住房政策存在巨大差别,并呈现出不同的特征。
  1.1949~1978年:社会化的福利分配住房政策阶段。建国初期,政府为了满足广大市民的住房需求,建立了城镇职工住房福利分配制度,即由政府划拨土地、单位建房分配给城市全体居民使用。它实际上是在以“住房产权公有、实物分配、低租金使用”为核心的基础上,由国家承担起全部的住房责任,即国有单位承担城镇住房的投资、建设、分配和修缮的义务,职工则凭借行政级别获得相应的住房分配份额,并且仅向单位缴纳象征性的租金。此时的住房仅是解决人们居住问题的生活物品,而非商品,因而公房私租、私售被严格禁止,几乎不存在房地产(住房)市场,所有人的住房问题全部依赖于政府解决。从这一阶段的城市住房制度的建设发展来看,城市住房的建设发展目标仅为解决城市居民的住房问题,而不是促进经济的增长,并且鲜明地呈现出社会政策的特征——公共性。也正是这种政府全面负责的城市住房物品福利分配制度,扼杀了城市居民尽力解决自己住房问题的积极性,导致政府背负巨大的财政压力,国有单位也背负上沉重的住房供应建设与管理包袱,致使城市居民的住房水平从建国初期的人均居住面积为4.5m2下降到1978年的3.6m2(建筑面积为6.7m2)人均住房建筑面积出现负增长。可见,在这一时期,尽管我国城市住房政策比较稳定,且具有较强的公共性,但这一政策是一种国家全面负责的、满足社会低层次公平需求的社会政策,特别是在这一阶段的后期,其已严重阻碍了社会经济的增长。
  2. 1978~1998年:福利分配到市场化的住房政策转化阶段。进入20世纪70年代,我国城市居民的住房及其居住环境严重恶化,现有制度难以规避权力腐败而引起住房分配违规行为,出现住房的不公平占有和无效率分配等问题,由此引发住房问题及相关的社会矛盾日益加剧。在这样的背景下,我国政府从1978年开始对住房福利分配制度进行改革,先后进行了成本价出售公房、补贴出售公房、优惠出售公房、鼓励自建住房、提租补贴等改革。1994年7月国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》,提出住房商品化的住房改革目标,即建立以低收入及困难家庭的廉租房供应体系、中低收入家庭为对象的经济适用房供应体系、高收入家庭为对象的商品房供应体系等,形成以经济适用房为主的住房供应体系的城市住房制度;1995年,中央又推出安居工程等措施,以保障低收入家庭的住房权利。当然,在住房分配的改革过程中,住房制度改革政策演进,并没有触及原有住房制度的核心分配机制——住房权利的实现仍然强烈地受权力和行政级别的影响,职工个人对单位的依赖依然有增无减。不过,这一阶段的城市住房建设发展目标是以改善人们的居住水平为主,同时减轻政府的财政负担、卸下企业背负的住房供应包袱,从而提高居民参与住房建设的积极性,实现城市住房的快速发展和有效率分配。但是,由于受住房传统福利分配观念以及政策改革不深入的影响,人们参与住房改革的积极性不高,住房制度的改革速度严重滞后而依然呈现为城市住房建设与分配的无效率。可见,在住房分配制度从福利化转向市场化的过程中,尽管城市住房政策为提高住房的建设与分配的效率而增加了经济政策的思想和内容,但依然沿袭住房福利分配政策的思想,保留着住房社会政策的公共性。
  3.1998年至今:市场化的住房政策形成阶段。1998年8月国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确提出,停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化,并建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。这一政策的出台,标志着中国城市住房分配市场化的基本形成。然而,2003年国发[2003]18号文件《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》又明确提出,“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”的住房市场化政策,并明确房地产业为中国经济发展的支柱产业。这一政策的出台,不仅是试图将80%的家庭推向商品房市场,减少政府在解决居民住房问题方面所应承担的社会责任,而且是将住房作为中国经济发展的支柱,这实际上是把解决城市居民民生问题的社会政策演化为促进经济增长的经济政策,导致在整个社会存在巨大住房需求和经济增长需求的背景下,出现严重的“土地财政”、投资投机行为,使城市住房政策演变为住房发展的“GDP”主义[1]、住房保障的“救济”主义和住房消费的“享乐”主义,从而推动城市住房价格畸形上涨,形成严重的“住房泡沫”,严重阻碍了社会经济的发展。从这一阶段的住房政策演进来看,在我国经济体制和社会体制的转型过程中,不仅城市住房政策在总体上发生了根本的转变,而且城市住房发展的目标完全演变为注重“GDP”增长的经济目的,即使是对中低收入及以下家庭的住房保障政策,也被“异变”为政府的“救济”政策,而非面向全体社会成员的社会政策。可见,在住房分配制度市场化形成后,中国城市住房政策转变成为一项经济政策,逐渐丧失了社会政策的公共性。
  由此可见,伴随经济体制和社会体制的转型,中国城市住房政策过度注重经济增长而逐渐偏离其社会政策的一面,致使其偏离公共利益的价值轨道,而逐渐遗失其公共性。这严重背离了住房制度改革的初衷——改善城市居民的住房问题,从而带来一系列负面效应。也正是城市住房政策公共性的遗失,致使城市住房发展出现严重的异变——公平正义核心价值阙如,进而导致我国城市住房建设发展面临诸多困境。
  二、我国城市住房发展面临的困境
  从现状看,在住房发展的“GDP”主义、住房保障的“救济”主义、住房改善的“享乐”主义等社会氛围中,我国城市住房供应结构严重失调,住房需求(特别是非正常住房需求)快速而畸形增长,城市住房发展既有失公平正义,又面临资源瓶颈、环境困局和“增长”陷阱。
  1.城市住房发展缺乏公平正义的核心价值。城市住房发展的“GDP”主义,尽管较好地改善了城市居民的

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