构建新型公路资产管理体制 确保我国公路可持续发展
  作者:佚名    来源:本站原创     查看:383次 字体:

[关键词]公路资产;体制;管理;思路
  [摘 要]根据十六大提出的国有资产管理体制原则,对现行公路管理体制及存在弊端进行分析,探讨构建公路资产管理体制的基本思路和原则。

  一、引论
  党的十六大对国有资产管理体制做了原则性规定:在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利和义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责。中央和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。这是中央对国有资产管理体制提出富有创造性的战略安排。公路等交通基础设施作为国有资产的重要组成部分,是国民经济持续、健康发展的重要基础。因此,构建新的公路资产管理体制对加快我国公路建设,维护公路资产保值、增值具有深远意义。本文从公路资产的特点、现行管理体制出发,结合十六大报告提出的国有资产体制改革的原则探讨如何构建我国公路资产管理新体制,确保我国公路事业健康、可持续发展的思路。
  二、公路资产管理体制改革的必要性。
  (一)公路资产的特点
  公路是国民经济发展的重要基础设施,公路资产是国有资产的重要组成部分,公路资产与其他国有资产相比具有显著的特点:
  1、公路资产的公益性特征显著。公共经济学理论将物品分为私人物品和公共物品两类,私人物品具有消费上的排他性,而公共物品具有共享性。公路作为国民经济重要基础设施,具有了公共物品的共享性特点,决定了公路具有公益性特征。
  2、公路资产的分散性。由于公路具有点多、线长、面广等特点,公路在地域分布上遍及全国城乡,公路资产与其他国有资产相比具有分散性。
  3、公路资产数量庞大,单位价值高。我国公路经过几十年的建设,到2002年底全国公路通车里程达175.8万公里,其中高速公路2.52万公里,形成了一笔数额庞大的国有资产。公路作为资本密集型产业,单位价值非常高,以西部地区为例,4车道高速公路平均每公里造价一般都需要2000—2500万元左右。
  由于公路资产这些特征决定了公路资产管理与一般国有资产管理要有所区别。
  (二)现有公路资产管理体制及弊端
  长期以来,我国实行统一领导、分权管理的公路管理体制。国务院交通主管部门(交通部)主管全国公路工作;县及以上地方人民政府交通主管部门负责主管本行政区域内的公路工作;乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责,由省、自治区、直辖市人民政府确定。
  现代经济学理论告诉我们,公共产品由政府来生产和分配要比由私人厂商生产和分配更有效率、更加公平。公路作为公益性基础设施,属政府向社会提供的公共产品,由政府负责规划、建造、养护与管理,才有助于最优配置,发挥最优的经济效益和社会效益。因此,我国公路资产在上世纪80年代以前主要是国家财政单一投资形成的,公路资产管理分别由国务院交通主管部门统一领导,各省、自治区、直辖市负责对本行政区域内的国、省道公路资产进行管理,乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道公路资产管理工作。公路养护管理单位属于国有事业单位,公路资产虽未登记入账,但各公路事业单位仍然按国有资产管理的各项规定进行管理,通过向车辆征收养路费不断投入资金对公路进行维修、保养,维持公路简单再生产,保护国有公路资产的完整和有效使用,防止了国有资产的流失,维护了公路所有者的合法权益,更好地为国民经济发展服务,达到公路资产的保值。从这一层面看,我国原有的公路资产管理体制与当时的社会经济体制是相适应的。
  随着我国经济体制改革的深入,我国开放公路开发经营,鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资,允许国内外企业依照我国法律、行政法规依法建立开发、经营公路,依法设立收费公路,在国家批准的期限内向在公路上通行的机动车辆收取通行费,用于还贷或作为公路经营企业所得,通过收费还贷或收回投入公路建设的投资。从此,我国公路建设逐步打破了国家财政单一投资模式,投资来源渠道呈现多元化,除国家财政拨款投入外,通过国内外银行借款、国际金融组织借款,资本市场融资、BOT方式融资以及转让经营权等多种投资渠道投入公路建设,为我国公路快速发展提供了有力保障。公路资产结构由全部国有变成以国有控股为主、国内外企业参股等多种经济成分的公有制形式。公路资产管理体制为事业资产管理和企业资产管理并存的格局。
  关于公路商品化问题目前还有许多争论,主要是围绕着收费公路而展开的。主要的观点归纳起来有:公路设施属于国民经济重要基础设施,属于应当由国家提供的重要公共产品,不属于竞争性物品,应由政府负责规划、建设、养护管理,不应设立收费公路,公路商品化无助于公路资源的优化配置;但从我国还处于社会主义初级阶段的国情分析,我国的公路基础设施还滞后于国民经济发展的需要,在公路建设资金相对短缺情况下,通过设立收费公路吸引私人和国内外经济组织的资金投入公路建设以减少政府借款压力,加快公路基础设施建设,更好为国民经济快速、健康发展提供良好的条件。因此,全国人大在制订《中华人民共和国公路法》(以下简称《公路法》)时将收费公路纳入该法的调整范畴,用法律的形式对公路资产属性予以明确。《公路法》第五十五条规定“有偿转让公路收费权的公路,转让收费权合同约定的期限届满,收费权由出让方收回。由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路,约定的经营期限届满,该公路由国家无偿收回,由有关交通主管部门管理。”从实践看,我国公路在上世纪90年代以来得到飞速发展。正如前述到2002年底,全国公路通车里程达175.8万公里,其中高速公路2.52万公里,在世界上仅次于美国名列第二,用了短短的十多年时间走完发达国家高速公路建设三、四十年的发展历程,同时还给国家增加了一大笔优良的国有资产。
  收费公路的出现,使得公路资产结构发生了巨大变化,原有的事业单位型的公路资产管理模式已不适应交通事业发展,如何管理公路资产是值得深入研究的课题。各级交通部门在探索由中央、地方两级政府对公路等基础设施行使权职责的问题上作了有益的尝试,并提供了积极有益的经验。
  首先在法规制度上对经营性公路资产的管理予以界定。1997年3月财政部、交通部颁布的《高速公路经营公司财务管理办法》明确了公路经营公司的资产主要组成部分为公路资产,公路及构筑物等公路资产属于公司的固定资产 ,公司在收费经营期内可以计提固定资产折旧和合理的利润收回投资,但其产权归属国家,收费期限界满,公路公司应将完整的、能够正常运行的公路无偿交还国家,实现公路国有资产的保值和增值。确立了公路资产无论管理方式如何发生变化,其资产性质属国有。
  其次交通部在行使中央政府职、责、权方面通过委托管理方式确定在公路公司中国家股的合法地位和权益。最近几年,尤其是1996年国务院决定将车辆购置附加费纳入中央财政预算以来,交通部对使用这部分资金投入经营性收费公路,在确立出资人地位问题上进行了不断的探索,并先后对11家公路上市公司中涉及使用中央投入的财政性资金,通过委托管理的方式,确定了这些资金在公路上市公司中国家股的合法地位和权益。
  

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