福建省莆田市“调解衔接机制”的法治意义
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  关键词: 司法改革/诉讼制度/人民调解/诉调衔接 
  内容提要: 福建省莆田市的“诉讼调解与人民调解衔接机制”是司法调解机制创新的一个典型。其特色在于立足诉讼调解,完善调解网络,主动加强对人民调解、行业调解、行政调解等非诉纠纷解决机制的支持和衔接,借助并整合社会力量共同化解矛盾纠纷。法院通过对非诉讼调解协议的效力确认,赋予其强制执行力,从而解决了制约诉讼外纠纷解决机制发展的难题。这一制度由于立足国情,体现民意,适应了社会经济和法治发展的需要,不断推陈出新,因而具有强大的生命力。 
  改革开放以来,我国经济建设高速发展,个人财富日益增多,社会利益逐渐呈现出多元化的格局。每一个阶层、每一个群体,乃至于每一个个人,都在为利益而奋斗。在人们交往和合作的过程中,侵权和纠纷的发生不可避免。但是,财富的获取、正义的伸张、纠纷的解决,不能恃强凌弱,也不应以暴易暴。如何保护合法权益,扶助弱势群体,推动社会公平,构建和谐社会,已成为全社会共同关注的话题。 
  在经历了“文革”动乱之后,我国痛定思痛,开始推崇依法治国理念,最终提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,并将其写入了国家根本大法。但是,由于缺乏法治的经验与传统,社会各界在高呼民主与法制的同时,也造就了对诉讼机制的迷信,助长了诉讼万能思潮的泛滥。一时间,“为权利而斗争”、“上法庭讨说法”成为一种社会时尚;漠视诉讼外纠纷解决制度、由国家高度垄断纠纷解决权成为社会的主流意识。在法院内部,也出现了包揽一切矛盾纠纷、解决一切社会问题的倾向,并以此作为推进司法改革的最好理由。在我国,虽然民间调解具有悠久的历史,并曾经发挥了巨大的作用,但在近二十年的法治化进程中,由于对法治的片面理解,纠纷解决途径单一化,诉讼不是被作为纠纷解决的最终途径,而是被普遍作为第一甚至唯一的选择,有限的司法资源难以应对社会纠纷解决的需求,而民间调解、行政处理、仲裁等非诉讼纠纷解决方式却明显弱化,最终导致司法机关不堪重负。 
  在上述背景下,调解制度再次得到司法决策层的重视并得以蓬勃发展。2004年9月,最高人民法院制定了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》。2006年3月,时任最高人民法院院长的肖扬同志在十届全国人大四次会议上提出,人民法院要继续贯彻“能调则调,当判则判,调判结合,案结事了”的原则,大力加强司法调解工作,促进和谐社会建设。2006年10月,最高人民法院要求各级法院,必须确立新时期司法调解工作的三个目标:案结事了、胜败皆服、定纷止争。2006年11月,全国政法工作会议提出,构建以人民调解为基础,加强行政调解和司法调解,三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系。[1] 
  近年来,各地法院在实践中纷纷创设新的司法调解方式,其中,福建省莆田市所总结的“诉讼调解与人民调解衔接机制”就是其中一个具有代表性的典型。[2] 
  一、 莆田“调解衔接机制”的架构与实践 
  最近几年,随着莆田社会经济的飞速发展,各种矛盾纠纷逐年增多,人民群众的司法需求日益扩大,而全市法院法官及其他工作人员仅465人, 2005年人均结案数位居全省第三,案多人少的矛盾十分突出。对簿公堂的方式虽然具有解决纠纷的权威性,但是成本高、周期长,而且不利于缓和当事人之间的紧张关系,难以从根本上化解矛盾,不能做到案结事了。与此同时,莆田市两级法院在诉讼调解上花了许多精力,但调解的主体、方法和手段比较单一。诉讼调解与人民调解、行业调解、行政调解等非诉讼调解各自为政,未能有效衔接,形成合力。大量经过非诉讼调解达成的协议因不具有强制执行力,当事人不自觉履行,调解之后纠纷再起的现象较为普遍。 
  针对上述问题,在莆田市委、市政府的支持下,莆田市中级人民法院于2005年9月制定了《关于建立诉讼调解与人民调解衔接机制、发挥人民法庭调处农村矛盾纠纷主力军作用的工作意见》,在全市法院推行调解衔接工作。2006年9月,在总结一年来调解实践经验的基础上,莆田中院又制定了《关于深化和推进调解衔接工作的意见》。经过几年来坚持不懈的努力,莆田两级法院、相关部门及各非诉讼调处组织密切合作,共同打造了“党委领导、司法引导,多元衔接、合力调处,便民高效、共促和谐”的多元调解相互衔接的工作机制。调解衔接机制把诉讼调解与人民调解、行政调解和其他社会调解紧密衔接在一起,融合了诉讼调解与非诉讼调解的整体优势,在实践中取得了明显的成效。2007年6月,最高人民法院在莆田召开“全国多元化纠纷解决机制改革座谈会”,莆田中院在会上介绍了“调解衔接机制”的做法。2008年1月,最高人民法院举行首届“司法改革论坛”,特邀莆田中院代表到会介绍经验。2008年2月26日,《人民法院报》专版介绍莆田调解衔接机制的情况。  立足诉讼调解,完善调解网络,主动加强对人民调解、行业调解、行政调解等非诉纠纷解决机制的支持和衔接,借助并整合社会力量共同化解矛盾纠纷,是莆田调解衔接机制的核心所在。根据这一指导思想,调解衔接机制主要体现为“三个衔接”。 
  (一) 组织网络衔接 
  搭建一个平台,即在基层法院民一庭附设调解速裁室,成员由民事法官、聘任调解员和其他工作人员组成,主要负责引导非诉民间调解、委托调解,对达不成调解协议的案件的速裁速判以及调解衔接工作等。 
  聘任两支队伍,即特邀调解员和聘任调解员队伍。特邀调解员在各人民调解组织、乡镇司法所及有关行业中选聘。聘任调解员常驻法院调解速裁室,负责引导民间调解工作;接受法院委托开展庭前调解;协助法官开展案件调解、协调、和解工作。 
  设立三类站点,一是在案源较多、具有调处纠纷职能的行政机关、行业协会,如国土资源局、工商局、工会、妇联等单位设立调解衔接联络点;二是在工作基础较好、热心开展调解衔接工作的基层单位、行业组织和协会中设立调解工作示范点;三是在交通不便的偏远山区、海岛,依托基层组织或特邀调解员设立委托收案、巡回调解点。各站点均确定责任法官,定期联系,开展共建,进行经常性工作指导。 
  (二) 工作制度衔接 
  人民法庭与人民调解组织之间,通过建立联络员制度、矛盾纠纷信息通报制度,委托收案、调解和邀请协助调解制度、人民调解员培训制度、指导人民调解组织调处纠纷和依法确认人民调解协议的工作制度等,建立基层联调联动的长效机制。具体表现为以下四点:一是积极与司法行政机关、基层人民调解组织等联系沟通,建立指导调解工作制度、日常工作联系制度等,与人民调解制度衔接。二是主动与行政机关、行业协会协调协商,联合制定建立调解衔接机制的工作意见,与行政调解、行业调解衔接。三是着力完善与外部有效衔接的审判工作制度,制定特邀、聘任调解员制度,矛盾纠纷信息通报制度。四是建立健全激励法官积极主持调解、当事人优先选择调解的工作机制,形成“全员、全方位、全过程”的调解态势。 
  (三) 调解活动衔接 
  法院主要通过“三调解、一确认、一指导”来实现诉讼调解与非诉讼调解活动的衔接。引导非诉民间调解,即对婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、小额债务纠纷等,当事人要求诉讼立案的,法院主动向他们宣传非诉讼调解的特点、便利、优势,鼓励、引导他们先由人民调解组织、行政机关、行业协会调解,或由法院调解速裁室的聘任调解员在立案前7到20日内组织进行调解。在规定时间内未能达成调解协议的,转入诉讼程序。 
  协助调解,即法院在诉讼调解过程中,根据案件审判的需要,吸收有关单位和个人协助法官一同进行调解。 
  委托调解,即对已经立案进入诉讼程序的案件,有可能通过调解解决,或者交由特邀调解员或人民调解组织、基层群众自治组织、工会、妇联等有关组织进行调解更有利于缓解对立情绪的,经当事人同意,直接将案件委托上述单位或聘任、特邀调解员进行调解。 
  效力确认,即对经特邀调解员或人民调解组织、行业调解协会等诉讼外调解达成的调解协议,当事人可以向人民法院申请司法确认。人民法院经审查,认为该调解协议的内容确属当事人真实意思表示,没有损害国家、集体和第三人的合法权益,没有违反法律强制性规定的,通过制作民事调解书的方式,依法确认其效力,赋予其强制执行力。如果一方不履行协议,另一方可以申请强制执行。 
  指导调解,即法院指定审判业务骨干,分片包干,指导人民调解组织有效开展调解工作。从实践效果来看,通过建立实施调解衔接机制,充分借助社会力量开展调解工作,使诉讼调解工作更加贴近社会、贴近民众,更能达到情理法的和谐统一,而且,极大地促进了法院和法官思想

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