行政规定的司法审查与救济方式
  作者:陈党 胡茜…    来源:众智文化论文网     查看: 字体:
  摘 要:行政规定是指国家行政机关制定的除行政法规和规章以外的规范性文件,因其制定主体广泛、数量众多、层次复杂,仅靠现有的备案审查和行政复议中的附带性审查对其侵权加以救济是不够的,亟需将之纳入司法审查和救济的范围。司法机关应着重审查行政规定的制定主体、制定程序以及内容的合法性,并在此基础上采用撤销、拒绝适用、司法建议等救济方式,以监督和制约行政权力,保障行政相对人的合法权益。
  关键词:行政规定;司法审查;救济方式;受案范围
  行政主体在行使行政权力的过程中,其违法和不当行政行为难免会给行政相对人的合法权益造成侵害,这就要求国家应建立健全对行政侵权的救济制度。这里所说的“救济”是法律意义上的救济,不同于一般意义上的救济。一般意义上的救济指的是物质救助行为,即“用金钱或者物质帮助灾区或困难的人”[1];而法律意义上的救济则是指国家通过裁决争议,制止或矫正侵权行为,从而使合法权益受到侵害的人获得某种补救,是一种重要的法律制度。目前,在我国,司法救济的范围仅限于具体行政行为造成的侵害,而包括行政立法和行政规定在内的抽象行政行为则不属于行政诉讼的受案范围。在这种情况下,司法机关难以对行政机关的行政权力进行全面的监督,导致行政相对人的合法权益缺乏有效的司法救济。为了构建有效的司法救济制度,本文拟从分析行政规定的性质及救济现状入手,着重探讨行政规定的司法审查标准和司法救济方式。
  一、行政规定的性质及救济现状
  传统意义上的抽象行政行为包括两种基本类型:一是行政机关制定行政法规、规章的行为,即行政立法行为;二是行政机关制定和发布决定、命令等其他规范性文件的行为,即行政规定行为。就其性质来看,前者是由国家行政机关根据宪法、法律授权进行的立法活动,而后者则属于行政行为的范畴。由此可见,行政规定是指国家行政机关制定的除行政法规和规章以外的规范性文件,包括具有普遍约束力的决定和命令等。需要指出的是,我国学界对“其他规范性文件”除了称为“行政规定”之外,还有“行政规范”、“行政规则”等不同的称谓。有学者认为,“所谓行政规范,是指各级各类国家行政机关为实施法律和执行政策,在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力和规范体式的决定、命令的总称。”[2] 还有的学者主张“用行政规则的名称来代替其他规范性文件,因为其他规范性文件并非一个严谨的法律术语”。[3]43—44
  根据救济主体的不同,可以将行政规定的救济分为行政机关救济、立法机关救济和司法机关救济三种。其中,第一种属于行政系统内的救济,后两种属于行政系统外的救济。目前,我国对行政规定的救济主要有两种途径:一种是行政机关的救济,包括行政规定的备案制度和行政复议中的附带审查;另一种是国家权力机关的救济。
  1.国家行政机关的救济。现行《宪法》第89条和第108条分别规定,国务院行使下列职权:改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;改变或者撤销地方各级行政机关的不适当的决定和命令。“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”在现实生活中,国家行政机关的救济主要是通过行政规定的备案制度和行政复议中的附带审查来实现的。(1)上级行政机关对行政规定的备案审查。备案制度是指行政机关所制定的行政规定须向上级行政机关进行备案,接受上级行政机关的审查,如果上级行政机关发现下级行政机关制定的行政规定违法或者不当,有权自行或要求下级行政机关变更或撤销之。行政规定的备案制度看似对行政规定进行了全面的监督,但是,这种行政系统内部的监督,由于下列原因往往难以奏效。其一,在实践中,上级行政机关对浩如烟海的行政规定往往只备案不审查,即使报备的行政规定存在违法或不当,也不会及时得到审查和清理。其二,由于行政机关上下级之间存在隶属关系,违背了正当程序的最基本原则,即“任何人不能做自己的法官”,使行政规定的备案制度难以做到真正的公平、公正,行政相对人往往不能信服。(2)行政复议机关对行政规定的附带审查。《中华人民共和国行政复议法》第7条明确规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。此外,该法第26、27条还分别规定了复议机关对行政规定进行附带性审查的两种方式。一种方式是被动审查,即复议申请人在申请行政复议时,一并提出对该法第七条所列有关规定的审查申请的;另一种方式是主动审查,即复议申请人在申请行政复议时虽然没有提出审查具体行政行为的依据的申请,但行政复议机关对该具体行政行为所依据的行政规定的合法性产生疑问而进行的审查。对于上述两种情况,行政复议机关对该规定有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。虽然行政规定被纳入了行政复议的审查范围,但是这一制度中仍然存在着同备案制度一样的问题,即行政机关自我审查,各种利益关系纠缠不清,使其公信力难以得到信服。在行政管理实践中,大量的行政规定是根据上级行政机关的指示或命令作出的,或者本身就是上级行政机关制定的行政规定的细化。在这种情况下,如何让上级机关作出该行政规定违法或不当的裁定?事实证明,仅有行政系统内部的监督是不够的,必须强化外部监督和制约,才能保证行政权在预定的轨道上正当行使。
  2.国家权力机关的救济。《中华人民共和国宪法》第67条明确规定,“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:……(七)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条、第44条也分别规定,地方各级人民代表大会和县级以上的地方各级人大常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。2006年8月27日通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》专章规定了“规范性文件的备案审查”,明确规定:县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:(1)超越法定职权,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;(2)同法律、法规规定相抵触的;(3)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。从上述法律规定可以看出,国家权力机关对行政规定的救济,主要是通过备案审查制度和撤销方式予以实现的。国家权力机关的救济,虽然在监督行政权力、保障行政相对人合法权益方面起到了一定的作用,但对行政规定的审查目前还是人大监督的一个薄弱环节。首先,行政机关的管理活动涉及到社会生活的方方面面,行政规定不仅数量大,制定行政规定的专业性和技术性要求也比较高,而人大的职责主要是进行立法,由于任务重,再加上缺乏专业技术人员,对复杂的行政管理活动难以全面顾及,要求其对行政规定进行全方位的监督是不切合实际的。其次,各级人大每年开一次会,时间间隔比较长,而行政规定违法的现象随时可能发生的现实,导致人大对行政规定的监督不能及时进行,从而使权力机关对行政规定的救济基本上形同虚设。
  综上,无论是行政机关的救济,还是权力机关的救济,在面临行政规定侵犯行政相对人合法权益时都出现保护乏力情形,亟需将行政规定救济纳入司法救济范畴,以司法手段对之加以有效制约、监督,保障行政相对人的合法权益。
  二、行政规定的司法审查标准
  根据行政法治原则和可以审查的假定原则,无论是具体行政行为,还是作为抽象行政行为的行政规定,都应当接受法院的司法审查。为了使行政诉讼制度的功能得到充分、有效的发挥,必须确立恰当、合理的司法审查标准。“所谓行政诉讼审查标准,是指人民法院针对不同行政行为进行审查和判断并作出裁判结论时,所应遵循的各类准则的集合或统称。”[4] 根据我国《行政诉讼法》的规定,司法审查的标准主要有七项,即:是否主要证据不足;是否适用法律、法规错误;是否违反法定程序;是否超越职权;是否滥用职权;是否不履行法定职责;是否显失公正。在司法审查实践中,由于行政规定兼具“规范性”与“行为性”,与行政决定(即通常所说的具体行政行为)之间存在着较大的差异,司法审查的重点和标准也应当有所区别。根据行政规定的特点,司法机关应当着重从以下三个方面来审查行政规定的合法性:
  1.行政规定的制定主体是否合法。在我国行政管理实践中,行政规定的制定主体是非常广泛的。上至国务院、国务院各部委和国务院各部委所属局、司、办,下至省、市、县、区人民政府及其下属机关,以及乡、镇人民政府,都可以就其职权范围内的事项制定行政规定。由此可见,在我国,凡是依法成立的国家行政机关都有权就自己职权范围内的事务制定行政规定。尽管所有行政机关都可以制定行政规定,但是,其职权是依法律、法规规定和按程序取得的,其行使是有一定限度的,各行政机关只有在自己职权范围内行使权力才是合法、有效的,因此,制定主体只能在其权限内制定行政规定。例如,国务院可以制定适用于全国范围的行政规定,而县级以上地方人民政府则只能制定适用于本行政区域内的行政规定;国务院和县级以上地方人民政府及其职能部门既可以对外、也可以对内发布行政规定,而行政机关的内部机构则只能对内而不能对外以自己的名义发布行政规定。目前,我国的行政规定由于制定主体广泛、数量众多、层级复杂,“越权”现象比较严重。行政越权

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